中国刑诉法修正草案首次提请审议，拟收窄指定居所监视居住适用范围
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北京消息｜2026年11月2日
中国全国人大常委会11月2日在北京首次审议刑事诉讼法修正草案。据新华社当天披露，如果草案按现有方案通过，公安机关将不能仅因犯罪嫌疑人、被告人没有固定住处，就为其指定另一处住所执行监视居住，而须依法选择其他强制措施。这一变化触及办案人员可以把人带到哪里、律师和家属如何找到当事人。草案尚未通过，现有资料也不足以确认涉及国家安全或恐怖活动案件的另一项例外将如何处理。 [1][2][3]
提交审议的是一份包含55条的修正草案。全国人大常委会本次会议定于11月2日至6日举行。《中国日报》英文网在2日16时48分更新了关于草案的记者报道；新华社在18时42分发布的中文采访中进一步说明了无固定住处者将如何处理。两篇报道可以互证草案已提交审议，但有关指定居所的具体变化，依据的是新华社较详细的报道。截至发稿，独立立法观察网站NPC Observer的法案页面仍把一审文本标为待公布。 [1][3][4]
现行法区分了两个问题：一个人是否符合监视居住条件，以及这项措施在哪里执行。按第74条，符合逮捕条件的人如患重病且生活不能自理、怀孕或正在哺乳自己的婴儿，或者是生活不能自理者的唯一扶养人等，可以被监视居住。第75条才规定执行地点，原则上是在本人住处。换言之，没有固定住处本身既不是犯罪，也不是采取监视居住措施的独立理由；它改变的是当局在已经选定这项措施后可以选择的地点。 [2][5][6]
公安部的办案程序规定赋予“固定住处”一个容易被忽略的地域含义：看的是当事人在办案机关所在市、县内是否有合法生活的住处。一个人在外地有家，并不必然意味着他在办案地有固定住处。因此，这项修改关系到的不只是居无定所的人。举例说，同在异地办案的情形下，是否能在当地找到符合规定的住处，会影响公安机关按哪一款指定执行地点；它并不说明当事人更有可能毁灭证据或者逃跑。 [6][7]
现行第75条的另一条路径与有无住处不同。对涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪的人，如果在本人住处执行可能有碍侦查，经上一级公安机关批准，也可以另行指定居所。法律同时禁止在羁押场所或专门办案场所执行。第一条路径问的是“在当地有没有住处”；第二条问的是“即便有住处，在那里执行是否会妨碍这两类案件的侦查”。公开摘要能确认草案针对前一条提出修改，不能据其沉默断言后一条已经删除，或必将原样保留。 [2][5][8]
也不能据此推断，无固定住处的人今后都会获释。新华社说草案拟改用其他合法强制措施，没有说对所有人一律采用较轻措施。中国社科院法学研究所研究员刘仁文向该社表示，实践中曾有滥用指定居所监视居住、损害司法公正的情形，他把修改理解为收窄适用空间。早在10月26日，NPC Observer就把废除或大幅限制这项制度列为修法讨论中的一项诉求。学者在审议前主张什么，与立法机关最终采纳什么，是两件事。 [2][4][9]
对于被带走者的家属，有两种消息分量完全不同：一是知道亲属被采取了什么措施，二是知道他身在何处，从而能够请律师核实情况。现行法原则上要求在执行指定居所监视居住后24小时内通知家属，无法通知的除外。联合国禁止酷刑委员会此前审查中国履约情况时指出，当时的条文要求通知，却没有明确规定通知必须写明原因和地点。委员会担心，在家属不知道地点、律师又无法及时接触当事人的情况下，虐待难以从外部发现。 [5][10][11]
中方对这项批评有正式答复。2018年，多个联合国人权特别程序向北京询问指定居所的批准、家属通知和律师接触等问题。中国政府向联合国表示，执行场所应具备正常生活和休息条件，不能使用办案场所；法定的无法通知情形一旦消失，应立即通知家属。中方还表示当事人可以委托辩护人，检察机关监督决定和执行是否合法，并否认指定居所监视居住造成秘密失踪。该答复针对当时制度，并不是对本次草案的回应或实施评估。 [10][12]
执行程序也并非到这次修法才受到审视。人权组织“保护卫士”今年4月发表分析，称其查阅了2025年的部门规定，并采访数名中国律师。据其解读，规定要求先限定较短的初始期限，延长须另行审批；该组织质疑，在审查仍主要依靠系统内部的情况下，能否阻止滥用。《南华早报》此前也报道过有关审批和监督的新要求。这些材料讨论的是办案管理规则。收紧审批、缩短首次批准期限，与从全国性法律中删除某项授权，法律效果并不相同。 [13][14]
争议对当事人意味着什么，可以从曾在中国被拘押的加拿大人康明凯的叙述中看到。他在10月25日刊于《The Wire China》的文章中，把指定居所下的隔离和反复讯问描述为对意志的消磨。加拿大政府曾向本国议会说明，加方在康明凯和迈克尔·斯帕弗受审前未能立即取得领事探视，领事官员也未获准旁听庭审。领事交涉记录可以证实加方就接触问题提出过异议，却不能独立验证康明凯所述的每一次讯问，更不能据此推断所有被指定居所者的经历相同。 [15][16]
另一处容易误读的数字是48小时。《中国日报》报道，草案要求看守所保障辩护律师在提出会见要求后最迟48小时内见到在押人员。现行法第39条已经规定，在律师持有效证件和相应委托或法律援助手续提出要求后，看守所应及时安排会见，最迟不得超过48小时。对比现行法，应关注的是如何确保人真正见到律师，而不能将这个时限本身写成首次设立。现行法对危害国家安全、恐怖活动犯罪案件在侦查期间的会见另设许可条件；本稿未查到草案对这一例外的完整表述。 [3][5][17]
草案还涉及被害人一侧的法律帮助。据中新社英文报道，被害人、法定代理人或近亲属等因特定原因没有委托诉讼代理人的，拟可依法申请法律援助。《中国日报》报道还提到，询问未成年被害人或证人时，应尽可能一次完成，减少反复讲述经历造成的伤害。前者关注由谁协助被害人参与诉讼，后者关注办案人员怎样取证；两者都不等于降低定罪所要求的证明标准。官方将修法目标概括为惩治犯罪与加强对诉讼参与人的权利保障并重。 [1][3][18]
从立法记录看，现行刑诉法源自1979年，此后于1996年、2012年和2018年修改。本次审议同时涉及涉案财物的查封、扣押、冻结和处置，以及涉外案件等，并不是专为某一种羁押方式拟订的单行法。对一次具体的限制人身自由决定而言，最值得核对的是正式条文最终允许以什么理由作出决定、由谁批准、家属可以知道什么，以及律师被拒绝会见时怎样提出异议。单从草案有多少条，无法判断这些保障是否比现行制度更容易使用。 [1][4][5][18]
截至11月2日发稿，本稿未找到联合国相关专家或上述人权组织专门评价此次一审内容的公开声明，也未取得可与现行法逐条核对的一审草案全文。当天能确认的新进展，是立法机关已审议一份拟改变无固定住处者处理方式的草案。能否据此减少隔离羁押，要等文本进一步公开，并观察其他强制措施如何使用；今天没有任何依据认定某个在办案件已因此变更措施，或有关当事人已经获释。 [2][4][10][12][13]
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