中国取消三分之二境外煤电规划 研究指私人资本与“自备煤电”仍削弱承诺
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联合国／雅加达，2026年9月28日
中国国家主席习近平承诺停止在境外新建燃煤发电项目五年后，一份本周发布并于9月26日获美联社报道的新评估认为，中国关联的境外煤电规划已经大幅收缩，但私人企业和为矿产加工园区供电的“自备煤电”仍构成明显缺口。研究称，2021年承诺作出时处于规划阶段的煤电容量已有67%被取消；与此同时，过去一年仍有3.3吉瓦项目开工，另有20.5吉瓦保持规划状态。美联社；CREA／PACS报告全文
这一结果呈现双重图景：国有银行和国有企业退出大量早期项目，使全球长期排放风险显著下降；但若承诺只约束政府融资，而不覆盖私人所有权、工程承包、核心设备供应以及工业园区自备电厂，新增煤电仍可能以不同商业形式继续。相关争议不仅涉及气候目标，也关系到东道国社区所承受的空气污染、公共健康和产业转型成本。CREA／PACS报告介绍；美联社关于印尼铝业扩张的报道
五年前的承诺与量化进展
习近平在2021年9月21日联合国大会讲话中说，中国将加大对发展中国家绿色低碳能源发展的支持，并“不再新建境外煤电项目”。公开英文原文使用的是“will not build new coal-fired power projects abroad”，并未把承诺明确限定为政府贷款或国有企业投资。承诺公布时也没有同步发布适用主体、既有合同、设备供应或自备电厂的详细执行规则。中国常驻联合国代表团：2021年讲话原文；路透社：承诺公布时的报道
这份由能源与清洁空气研究中心（CREA）和亚洲气候解决方案组织（PACS）制作的报告，把有中国企业参与所有权、融资、股权投资、工程采购施工、核心设备供应、工业园区开发或使用自备煤电的境外项目列为“中国关联”。样本同时包括国有及私人中国企业，主要依据全球能源监测组织截至2026年7月的煤电数据库，再以规划文件、企业披露及其他公开资料核对项目状态。报告方法部分
报告称，五年间共有129个机组、合计61.5吉瓦被取消，并估算由此避免了64亿吨全生命周期二氧化碳排放。这里的“避免排放”是模型结果，不是已经观测到的减排量；计算假定有关电厂原本会建成并按典型利用率运行。报告还说，2021年处于已获许可或许可前阶段的68吉瓦规划容量中，67%后来被取消，7%投入运行，3%进入建设，22%仍停留在开发阶段。CREA／PACS报告全文
61.5吉瓦的“取消总量”和68吉瓦初始规划池的67%不是同一个分母，不能简单相乘互证。报告的取消总量涵盖其更广泛项目追踪范围，而67%描述的是2021年特定规划池的变化。美联社把两组数字并列报道，但报告正文显示，两者应分别理解。美联社；报告第8至9页及方法部分
已有合同与新增项目需要区分
截至2026年7月，报告记录有36.6吉瓦中国关联境外煤电在承诺后投入运行。多数项目在2021年已经签约或开工；报告承认，取消这些项目可能意味着违反既有合同或外交安排。因此，承诺后投运的全部容量不能自动视为违反承诺。CREA／PACS报告全文
争议集中在2021年当时尚未开工或甚至尚未公布的项目。报告称，这类项目中已有5.9吉瓦后来投入运行，另有7.3吉瓦在承诺后进入建设；截至今年7月，建设中的中国关联煤电总量为10.2吉瓦，规划中的许可前及已许可项目为20.5吉瓦。过去一年虽然又有7.1吉瓦被宣布取消或因多年无进展而推定取消，但也有3.3吉瓦新开工，取消速度较前一年放缓。CREA／PACS报告全文
这并非首次出现类似警讯。路透社2025年报道全球能源监测组织对十个扩员后的金砖国家所作调查时称，样本内建设中的新煤电有相当部分依赖中国国有企业，尤其集中于印尼镍产业。该研究的国家范围、项目定义和统计时点与本周报告不同，不能用来逐项验证最新数字，但独立支持了“正式政策收紧后仍有项目通过工程承包或工业用途推进”的长期趋势。路透社
印尼自备煤电成为核心缺口
“自备煤电”是为单一工厂、冶炼设施或工业园区供电，而不是向国家电网售电的燃煤机组。CREA／PACS称，在2021年后投入运行的中国关联境外自备煤电中，印尼占94%；相关电力主要服务镍、铝和其他矿产加工。报告记录的承诺后投运自备煤电为13.2吉瓦，占同期投运机组的60%；在建煤电中约41%属于自备电厂，另有4.8吉瓦仍处规划阶段。CREA／PACS报告全文
印尼成为焦点并非只由北京决定。该国限制电网新增煤电的政策，为国家战略项目和高附加值产业保留例外；镍、铝下游加工政策又迅速增加工业园区的稳定电力需求。报告因此把局面描述为一套“分裂系统”：国家电网增加较清洁电源，部分大型工业项目却继续自建化石燃料电力。CREA／PACS报告第24至27页
美联社9月1日报道称，中国企业参与约四分之三的印尼在规划铝业项目。印尼希望利用本国矿产提高国内加工能力、就业和出口附加值，伊朗战争造成的铝供应扰动也强化了快速扩产的商业理由。与此同时，印尼环境论坛成员Muhammad Al Amin向美联社表示，更多铝业自备煤电可能恶化有毒烟霾，并称当地社区已经感受到相关影响。这是环保组织的陈述；公开资料不足以把每一宗健康损害归因于某一座中国关联电厂。美联社：印尼铝业扩张
清洁能源扩张同样显著
报告并非只记录煤电。它估算，截至2026年7月，中国关联的境外可再生能源项目已有69.4吉瓦投入运行，100.5吉瓦处于建设阶段，另有280.8吉瓦处于建设前阶段。研究模型估算，已投运项目全生命周期可避免约19亿吨二氧化碳；若在建项目全部完成，可再增加约33亿吨潜在避免排放。CREA／PACS报告全文
这些数据说明，中国的太阳能、风能、水电、储能和其他低碳技术出口正在改变发展中国家的能源选择，但规划项目不等于最终建成，煤电容量与不同可再生技术的容量也不能直接一比一比较。报告本身指出，建设前项目仍需许可、融资或最终投资决定；其中89.2吉瓦被归入技术构成无法完全辨认的“综合能源”类别，未被纳入发电量和避免排放估算。CREA／PACS报告方法部分
国际能源署今年6月的东南亚展望指出，该地区能源需求增长迅速，且中东冲突使能源安全上升为政策优先事项。美联社引述国际能源署数据称，东南亚到2035年将占全球能源需求增量近20%。短期供应冲击可能推动政府增加煤炭使用，但也暴露对进口油气的脆弱性，为本地可再生能源、电网和储能投资提供另一种安全路径。国际能源署《东南亚能源展望2026》；美联社
中国与东道国的回应
中国政府没有就CREA／PACS本周报告发表可查到的逐项回应。中国副主席韩正9月26日在联合国大会表示，应把能源转型列为全球发展重点、增加对全球南方的支持，并要求发达国家兑现发展及气候融资承诺。他同日在全球发展倡议活动中说，中国将扩大新能源合作，推动“更加强劲、绿色、健康”的全球发展。这些讲话体现中国的总体政策立场，但没有说明2021年境外煤电承诺是否涵盖私人企业、自备电厂、工程承包或设备供应。中国外交部：韩正联大讲话；中国外交部：全球发展倡议活动讲话
印尼政府也在同时强调产业发展、能源独立和清洁能源。该国能源与矿产资源部9月表示，印尼希望利用镍、铝土矿、硅和铜等资源发展太阳能板、电池及其他清洁技术产业；另一项计划拟先启动17吉瓦太阳能并配套约33吉瓦储能。公开英文材料中没有发现印尼政府对本周报告数字的直接回应。印尼能源与矿产资源部：清洁能源产业；印尼能源与矿产资源部：100吉瓦太阳能计划
美联社引述亚洲协会政策研究所中国气候中心主任李硕称，能源转型是需要中国与伙伴国共同参与的“双人舞”。这一判断与现有证据相符：中资企业提供资本、设备与工程能力，东道国则决定工业政策、许可、电网规划和燃料选择。把全部新增煤电归因于中国政府，或反过来把私人项目完全排除在国家承诺之外，都会简化实际责任链。美联社
人权与公共利益影响
自备煤电争议的直接公共利益不只在全球碳排放。工业园区周边居民可能面对细颗粒物、硫氧化物、氮氧化物、灰渣、水资源使用和土地变化等多重风险；就业、税收和矿产加工收益则可能提高地方政府对项目的支持。是否构成特定的人权侵害，必须依赖逐厂排放、健康、环评、征地、劳工及申诉资料，目前无法从一份全球项目数据库得出结论。美联社：社区方面的陈述；CREA／PACS报告全文
可以确认的是，政策定义将决定风险由谁承担。若境外煤电承诺覆盖所有中国关联的所有权、融资、承包和核心设备活动，监管责任会延伸至私人企业及其海外子公司；若只覆盖国家融资，工业项目便可能继续依靠商业资本发展煤电。报告建议中国设立明确的高层协调机构、公布项目级资料、把自备煤电纳入承诺，并与东道国为既有项目制定提前退役及可再生能源替代方案。这些是研究机构的政策主张，并非已经获中国或东道国接受的决定。CREA／PACS建议
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